《东盟“Ｎ－Ｘ”机制及其对“孟中印缅
经济走廊”建设的启示》简介
邹春萌 杨祥章

    ２０１３年５月李克强总理在访问印度期间提出了共建“孟中印缅经济走廊”倡议，该倡议得到孟印缅的积极响应，孟中印缅地区经济合作机制终于上升到政府间的层面。中国政府２０１５年３月２８日公布的《推动共建丝绸之路经济带和２１世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确指出， “中巴、孟中印缅两个经济走廊与推进‘一带一路’建设关联紧密，要进一步推动合作，取得更大进展”。但实际情况是，“孟中印缅经济走廊” 建设面临的困难和挑战比预想要大得多。“孟中印缅经济走廊”建设的具体项目大多还停留在倡议和早期研究阶段，经济走廊建设总体规划何时能达成并实质性推进还是一个未知数。目前“孟中印缅经济走廊”建设已经远远落后于“中巴经济走廊”的推进，明显不能适应“一带一路”倡议的实施步伐。其推进缓慢的一个重要原因是区域内各国之间的政治互信度不足。不仅印度和缅甸对中国推进区域合作的目标心存疑虑，缅甸与孟加拉国、印度与孟加拉国之间也存在诸多阻碍区域合作发展的问题。在目前的条件下，很难找到一批孟中印缅四国都同意实施并都能受惠的项目。这就意味着如果“孟中印缅经济走廊”建设的机制不能创新，短期内很难有实质性的进展。基于此背景，有必要在“孟中印缅经济走廊” 建设中借鉴东盟合作的“Ｎ－Ｘ” 机制，推行“４－Ｘ”机制以求在更小的范围内以灵活的方式开展合作，尽快取得实质性合作成果，并最终促使全部成员参与，实现四国互利共赢。
    一、“Ｎ－Ｘ”合作机制的内涵及其对东盟经济合作的推动作用
    “Ｎ－Ｘ”合作机制是对东盟“Ｎ－Ｘ” 原则进行借鉴和外延扩展而衍生出的一个全新政治经济学概念。“Ｎ－Ｘ”原则是“东盟方式”（ＡＳＥＡＮＷａｙ） 的重要组成部分。它被解读为：“如果少数几个成员国表示将不参加某项决策所规定的具体行动，但又并不反对该项决策，那么该项决策可以作为东盟的集体决定予以通过并付诸实施；甚至在实施过程中，个别成员国也可以根据自身情况申请退出或加入该进程。”因其较大的灵活性和可操作性， “Ｎ－Ｘ” 原则在东盟政治经济一体化建设中发挥了重要的积极作用。自２０世纪９０年代初开始，东盟成员国就以“Ｎ－Ｘ”合作模式开展内部次区域合作，先后启动了“东盟南增长三角”“东盟北增长三角”和“东部增长区”建设。在相关国家政府的相互配合及内外部力量的共同参与下，“Ｎ－Ｘ”合作取得了较好的成效。
    二、东盟“Ｎ－Ｘ” 合作机制对“孟中印缅经济走廊” 建设的重要意义
    第一，有利于“孟中印缅经济走廊”建设取得实质性突破。“４－Ｘ” 合作模式可以凭借更灵活、更务实的优势，使孟中印缅走出集体行动的困境，使经济走廊合作早日取得实质性突破。第二，有利于降低“孟中印缅经济走廊” 的合作成本。在“４－Ｘ”合作机制下，参与谈判的国家减少，需要协调的利益关系变得简单，谈判时间成本将大大降低，达成一致的可能性也会大大提高。第三，有利于在“孟中印缅经济走廊” 建设中形成示范和带动效应。由部分成员国集中人力、物力、财力在重点领域、重点地区上有选择性地开展早期收获项目，取得重点突破，形成示范带动效应，并将经济效益逐步“外溢” 到政治、安全和文化等其他合作领域，从而由小及大，由点及面，带动整个“孟中印缅经济走廊”地区的合作水平与合作层次的提升。第四，有利于调动相关力量的积极性。有利于汇聚共识、夯实经济走廊建设的民意基础，有效增强各国之间深入参与“孟中印缅经济走廊”建设合作的信心和积极性，为未来全面实施经济走廊框架下的各项协议奠定良好的基础，凝聚更强大的力量。第五，有利于完善中国跨境经济走廊合作机制。跨境经济走廊建设将是未来中国参与区域、次区域合作的一种重要模式，对“４－Ｘ”模式的实践，不仅将促进“孟中印缅经济走廊” 建设，也将为中国在其他地区的区域合作和跨境经济走廊建设提供有益借鉴。
    三、“孟中印缅经济走廊” 建设推行“４－Ｘ” 合作机制的实施路径
    第一，率先启动单边或双边项目，逐步带动多边合作。东盟“Ｎ－Ｘ” 的合作机制运用到孟中印缅经济走廊建设的过程中，会出现“４－３”“４－２” “４－１”“４－０”等多种形式的合作机制。通过发挥“４－３”或“４－２” 合作项目的示范效应，逐步带动“４－１”乃至“４－０” 机制下多边合作的发展。第二，以交通基础设施互联互通为抓手，带动其他领域的合作。将交通基础设施的互联互通作为合作的优先领域首先突破，发挥其示范效应，从而带动区域其他领域的合作。可以将当前中缅、缅孟、孟印边境的跨境交通基础设施建设作为“４－２” 机制下的合作项目率先启动，打通四国间的边境通道，为四国层面交通领域的互联互通打下坚实基础。第三，依据孟印缅三国对经济走廊建设的不同态度，优先推进中缅、中孟“４－２” 机制的合作项目。依据孟印缅三国对参与经济走廊建设的不同态度，有重点有针对性地进行选择。可先开展中缅、中孟、缅孟之间的双边合作项目，再推进中印、孟印之间的合作项目，从而更快凸显“４－Ｘ” 合作机制的效率。第四，通过打造一批重点示范性项目，引领次区域经济走廊建设。在交通基础设施互联互通、能源、产业园区、农业、旅游等不同领域分别选择一到两个具有示范效应的合作项目，将其重点打造成“孟中印缅经济走廊” 框架下的旗舰项目。第五，构建以合作领域为核心的合作架构，逐步推动多领域全方位的合作。从提高“４－Ｘ” 合作机制的执行效率的角度出发，构建以合作领域为中心的小核心，形成广泛而多层次的沟通渠道与协调网络，促进多领域的务实合作。通过在基础设施、能源、农业、制造业、旅游、金融等不同领域分别成立专门的合作小组，以加强不同领域的沟通与协作，推动各领域的合作向纵深发展。第六，引入区域外力量参与重大项目的合作，增加合作成功率。应注重发挥多边参与在力量整合上的优势，引入域外的参与方，增进共识，提高项目的透明度和执行力，以有利于推动重大项目尽快落实。第七，遵循政府主导市场运作的政企模式，加快推进“４－Ｘ” 合作项目的实施。调动孟中印缅四国政府参与经济走廊建设的积极性、主动性和能动性，形成以政府为主导、社会共同投资参与的政企、公私合作模式，使“４－Ｘ” 机制下的合作项目得以落到实处。第八，以云南为先导，充分发挥其作为中国参与经济走廊建设主体省的引领作用。在“孟中印缅经济走廊”建设中推行“４－Ｘ” 机制，可以云南省为先导，在云南率先启动一批涉及交通基础设施互联互通、能源、产业园区、农业和旅游方面的优先项目。云南自身也应积极作为，主动融入，率先行动，争取参与顶层设计，发挥重要引领作用。

作者简介
邹春萌，博士，云南大学国际关系研究院东南亚研究所、云南大学周边外交研究中心研究员，主要研究领域为东南亚经济与区域合作。
杨祥章，云南大学国际关系研究院博士研究生，云南大学缅甸研究院助理研究员，主要研究领域为缅甸研究。