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关于加强党建引领促进城市基层治理的实践与思考 ——以云南省宜良县为例
发布时间:2021年01月04日 18:28:16  来源: 云南网

  习近平总书记强调:“基层是一切工作的落脚点,城市基层治理的重心必须落实到城乡、社区。”城市基层治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。近年来,随着城市化进程加快,大量农民进入城市安家落户成为“新市民”,城市范围扩大,人口增加,原有的城市社会管理模式已无法满足多元化的公共服务需求。为探索党建引领促进城市基层治理的实施路径,宜良县匡远街道党工委成立课题组,以加强党建引领促进城市基层治理为研究课题,总结实践经验,对党建引领城市基层治理中的难点进行深入探析,形成调研报告。

  一、宜良县城市社区基本情况

  宜良县城区面积11.4平方公里,辖匡远和南羊2个街道办事处,常住人口6.8万人,流动人口2.44万人。主城区中,有5个城市社区(清远社区、里仁社区、新华社区、匡山社区、顺和社区,其中:清远社区、里仁社区、新华社区、匡山社区为老城市社区,顺和社区为新成立城市社区)和4个村改居混合社区(匡远社区、土桥社区、起春社区、发达社区),主要街道26条,小区73个(其中:老旧小区33个,新建小区40个);城郊与黄堡、金星、李毛营、永新、永丰、木兴6个村改居社区相连接。随着城市不断发展,原属城郊的极乐村片区、西山营片区、回辉村片区等已逐渐融入主城区,含汇东西路、温泉路、蓬莱大道3条主要街道,各社区呈现犬牙交错的融合状态。

  二、宜良县关于加强党建引领促进城市基层治理的探索与实践

  近年来,随着信息化、城镇化、农业现代化进程加快,城乡基层日益发生深刻变化,基层治理也日益成为人民群众幸福感、满意度评价的重要维度和时代命题。面对新情况新变化,宜良县坚持高标准推进城市基层治理现代化试点创建工作,把基层治理上升到巩固党执政基础的高度来认识,提升到城市工作的中心任务来对待,初步形成了县、街道、社区三级联动的城市基层治理工作框架和治理体系。

  (一)赋能聚力,实现社区治理“合理化”

  1.优化服务区域,提升治理效能。随着城市范围的不断扩大,城市社区四至界限不清、服务区域设置不合理等问题严重制约了城市社区的发展,降低了为群众服务的质量。为方便服务群众,合力优化社区设置,宜良县广泛征求辖区群众的意见,组织城市社区、周边混合社区及各相关部门就城市社区服务区域优化设置进行多次调研论证,按照“三个有利于”(有利于管理、有利于服务、有利于发展)原则,综合考虑城市社区人口布局、街区规划、管理范围,优化布局4个原有城市社区服务区域,并在新城区成立1个城市社区,明确城市社区四至界限,提升社区治理的合理性。

  2.实施网格管理,推进治理精细化。按照“因地制宜、分类推进,以人为本、服务为先,整合资源、精细管理”的原则,推进街道、社区“两级网格”管理模式,即:在街道建立总网格,社区网格实施“1+1+3+X”模式。在5个城市社区建立174个网格,把小区物管公司责任人、治安志愿者、社区党员干部、驻区单位党员等整合进网格中,让每一个网格片区真正成为社区管理与服务的基本单元,实现把人员划分到网格、把服务下移到网格、把工作落实在网格。

  (二)统筹全域,实现社区治理“联动化”

  1.“四张清单”聚合力,助力城市协同治理。聚焦“服务”和“治理”,在2个街道成立“党建联盟”、在5个城市社区和6个城郊社区成立社区“大党委”,将全县88家驻区单位按照属地纳入到街道“党建联盟”中统一管理,同时吸收16个单位负责人88名优秀党务干部进街道党建联盟和社区“大党委”任兼职委员。建立“四张清单”形成共驻共建合力,推动县、街道、社区、党建联盟单位“四级联动”,实现“资源共享、组织共建、党员共管、活动共办、服务共促”城市党建引领基层治理新格局。一是整理群众需求,建立“需求清单”,落实精准服务,变“照单上菜”为“点单上菜”;二是整合各类资源,建立“资源清单”,整合驻区单位人才、师资、设施等资源,实现资源共享,变“封闭自有”为“开放共享”;三是明确轮值制度,建立“活动清单”,与驻区联盟单位签订共驻共建协议书,变“单打独斗”为“整体作战”;四是聚焦基层最急需、群众最期盼解决的问题,形成惠民“项目清单”,为群众提供“项目化”“ 清单式”温馨服务,变“各自为政”为“同心协力”。

  2.吹哨报到齐联动,开创城市治理新格局。聚焦群众反映强烈的热点、难点、堵点问题,以街道为试点,推行“党建引领、街道吹哨、部门报到”工作,加快推进以党建引领城市基层治理体制机制创新,构建区域统筹、条块协同、上下联动的工作新格局。一是突出问题导向,形成联动格局。吹哨报到工作机制着力解决“看得见的管不了、管得了的看不见”难题,推动城市基层治理从“向上对应”向“向下着力”转变、从“单一推动”向“协同用力”转变、从“简单粗放”向“精准施策”转变,形成“上下联动、多方参与”的基层治理新格局,对长期以来群众反映强烈的问题开展集中整治,让人民群众感受到实实在在的变化。二是拓展内涵外延,深化“哨声”响应。围绕产业发展、全域旅游、项目推进、信访维稳、“七改三清”、脱贫攻坚、征地拆迁、爱国卫生、疫情防控等中心工作,拓展延伸“社区吹哨、街道报到”推进社区治理、“社区吹哨、党员报到”开展志愿服务、“政务吹哨、部门报到”优化营商环境、“项目吹哨、部门报到”推动项目落实,实现“吹哨报到”工作走深走实,助推城市基层治理见成效。

  (三)精细管理,实现社区治理“最优化”

  1.“小积分”激发“服务力”。通过“小积分”管好党员“大队伍”,让党员做到“心中有数”“行为有尺”。城市社区各党组织根据党员的年龄、身体状况、职务和工作特点等具体情况,将党员划分为A、B、C、D四类进行积分制分类管理,通过实行党员“积分制”管理,以“小”积分激发党员在社区建设及社区服务中的先锋模范作用。

  2.“小网格”推动“服务精”。通过推行网格化全面整合辖区资源,促使资源下沉、服务下移,把各类服务精准投送给辖区居民。每周组织一次网格巡查,每名网格员在各自“责任田”巡查治安、城管、卫生,包片联户服务居民,充分发挥网格内信息采集员、政策宣传员、维稳巡逻员、现场处置员、矛盾调处员“五大员”作用,畅通社区问题需求建议的收集报送渠道,整合网格力量,推动需求在网格发现、资源在网格整合、问题在网格解决、疑难“哨源”向上级报告,提高城市社区精细化服务水平,以“小网格”撬动“大服务”,实现城市基层治理“精细化”,服务群众“零距离”。

  3.“小队伍”带动“服务实”。一是依托“幸福新宜良·党群心连心”党员志愿服务行动,在5个城市社区建立11个社区志愿服务站,辖区内88家县直机关单位及街道2700余名在职党员实名网络注册为志愿者,面向社区居民、低保户、老年人、残疾人、困难家庭、青少年等各类群体开展志愿服务活动,深度参与到社区城市基层治理中,实现机关党建与城市党建相融合,创建“爱心助学行”“文明交通引导”“法律援助进社区” “美丽家园爱卫行”等志愿服务品牌,并带动社区群众18000余人次自发参与到志愿服务中,有效促进了城市基层治理。二是将到社区报到的在职机关党员编入到社区志愿服务队,注重发挥党员的技能和特长,按照群众需求组建和事佬、搭把手、文化先锋、扶贫帮困、敬老爱幼、文明卫士、红色巡逻等10支志愿者队伍,经常性开展扶贫济困、法律援助、文艺表演、爱心义诊等志愿服务活动,搭建社区与居民互帮互助、团结友爱的服务平台,充分实现机关党建与社区党建同频共振,使机关党组织和机关在职党员深度参与到社区城市基层治理当中,让城市民生更加有“温度”、居民幸福更加有“质感”,将志愿服务活动落细落实。

  三、宜良县加强党建引领促进城市基层治理存在的问题

  宜良县通过党建领航、红色聚力,在城市基层治理中取得了长足进步,但同城乡经济发展的客观变化、人民群众的切身感受和现代城市基层治理的时代要求相比,仍然存在一些问题。突出表现在以下几个方面。

  (一)抓党建促城市基层治理水平有待提升

  1.组织引领不到位。一是党组织设置不合理。《中国共产党支部工作条例(试行)》规定:党支部党员人数一般不超过50人。因流动党员占比大、党员年龄较大等现实问题,为统一管理,5个城市社区党支部党员人数均超过50人,少数城市社区党支部党员人数甚至超过100人,不符合党组织设置规定。二是组织建设不稳定。一些“两新”组织规模小、人员流动大、情况变化快,随着组织覆盖要求的提高,一些“两新”组织盲目成立党组织,陷入“建了散、散了建”的无限循环,导致党组织不稳定,“空壳化”现象严重。三是党组织作用发挥不明显。部分城市社区党组织只限于制度上墙、有活动阵地等硬件建设,而对于如何把党员队伍培养“好”,如何把组织生活开展“好”,如何把组织机制完善“好”等软件方面缺乏思路。

  2.党员管理不到位。一是对城市社区原有党员管理不到位。宜良县4个老城市社区党员总数280人,其中:50岁以上党员102人,占比36.43%;在外务工的流动党员89人,占比31.79%。在党员管理中存在党员年龄偏大、流动党员占比重、组织活动及学习困难等问题。二是对新转入的党员管理不到位。一方面,行政区域划分后,人员户籍没有随之变动,导致党员服务地不清。另一方面,村改居的城郊社区按小组为区域成立党支部,村级集体经济等重大事项由党员表决,按居住地转入的党员因涉及集体经济事项表决与收益分红,社区不愿接收,而新成立党支部又无人管理。三是对国有企业退休的党员管理不到位。根据《昆明市国有企业退休人员社会化管理服务实施办法》规定,国有企业职工办理退休手续后,管理服务工作按照就近、就便、自愿原则,由其乡镇(街道)或者社区提供社会化管理服务。城市社区接收大量的企业退休老党员难管理,存在“接不住”的问题。

  3.组织工作未有效覆盖。一是“两新”组织党组织覆盖面有待提高,“两新”组织党组织覆盖存在“盲区”,特别是一些正处于萌芽期的小微企业和个体工商户,对党组织的认可度较低,组织覆盖和工作覆盖不到位。二是小区楼栋覆盖面有待提高。宜良县主城区有33个老旧小区,占现有小区总数的45.21%,95%属于无物业管理单位、无主管部门、无人防物防的“三无”小区,党员人数少、年纪大、基础设施陈旧、活动阵地缺乏成为了成立小区党支部的现实障碍。

  (二)抓联建促城市共驻共建效果不够明显

  1.区域“大党建”格局还未真正形成。一是“结对共建”思想认识不足。多数驻区单位抱着互不隶属、彼此隔离的心态,在凝聚共识、服务群众、理清发展思路等方面有所欠缺,没有形成“一盘棋”的工作思路,联建单位及党员对新形势下社区党建工作区域化建设的重要性和必要性认识不足。二是互联共通目标导向尚未实现。宜良县虽然已成立2个街道“党建联盟”、11个社区“大党委”,但活动方式99%以上为“座谈式”“报告式”,各驻区单位间横向沟通不足、资源整合力度不够,习惯了“各自为政”“单打独斗”,难以形成活动“联创”、理论“联学”、组织“联建”的“联动”格局。三是制度的落实及合理性有待加强。党建联盟成立后,共驻共建处于探索阶段,宜良县虽然制定了《党建联席会议制度》、《党建联盟工作机制》等协商议事机制,但在制度的完善、落实上都需要进一步探索、加强。

  2.驻区单位积极性不高。部分驻区单位抱着完成任务的心态,缺乏参与社区活动的积极性和主动性,联建活动仅限于“听”,社区“大党委”活动处于“联谊式”“人情式”“应付式”状态,往往是牵头单位“一头热”,其他单位“应付了事”,驻区单位与社区共驻共建的整体效应未得到充分激发。在调查中发现,今年来,11个社区“大党委”共发布志愿服务活动547次(如图1),其中:“美丽家园创卫行”78次,占比14.26%;“爱心助学行”109次,占比19.92%;“法律援助进社区”22次,占比4.02%;“文明交通引导”338次,占比61.79%,志愿服务活动形式单一,覆盖领域和范围狭窄,对驻区单位党组织及在职党员吸引力不高。

  图1:宜良县11个社区“大党委”开展活动次数及类型统计图

  (三)抓治理促服务城市居民能力不够强

  1.保障力度较低。在调研中发现,普遍反映的突出困难是,当前投入基层治理的人、财、物等资源明显不足。社区工作人员薪酬待遇低、发展空间有限,导致陷入社区工作者“招不到、留不住”的困境。城市社区无集体经济收入,财政投入低,经费保障未纳入财政预算,人员经费保障不足。且宜良县4个老城市社区中,有1个社区办公场所产权属街道,但办公楼年久失修,已属危房;2个社区办公场所产权属于其他职能部门;另1个社区没有固定地办公场所,几次面临办公区域搬迁问题,导致部分社区活动开展困难。

  2.职能分工模糊。社区基层组织承担了更多的社会事务职责,工作任务繁重,但管理权限却未得到相应的调整。因属地管理原则,部分上级部门把履行的法定职责或棘手、繁杂的工作交给社区办理,一定程度上影响了基层治理和服务群众的质量。比如:住房宅基地不属于社区管理,廉租房、公租房收房租却需要社区盖章,而社区无法出具相关证明;医保、养保等相关工作越来越多的下放到社区办理,城市基层治理的精细度难以提高。

  3.综合素质不强。社区工作人员年龄偏大,学历偏低,多数工作人员满足于现状,工作标准不高,欠缺积极性、主动性和创造性,特别是随着经济的不断发展,人民生活水平的提高,与社区联系越来越紧密,对社区服务水平要求越来越高,而目前这支队伍从职业素质、专业技能、创新意识等方面与群众的实际需求还相差甚远。以宜良县4个老城市社区为例,社区“两委”人员共有24人(如图2),平均年龄48.9岁,40岁以上的有13人,占总数的54.17%;专科及专科以下学历的有21人(如图3),占总数的87.5%;部分社区工作人员由于年龄和学历的双重限制达不到服务群众的最优效果。

  图2:宜良县4个老城市社区“两委”人员年龄结构统计图

  图3:宜良县4个老城市社区“两委”人员学历构成统计图

  四、加强党建引领促进城市基层治理的对策建议

  在新形势下,构建党建引领下的城市基层治理体系,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,要从以下几个方面进行探索。

  (一)强化党建引领,让城市基层治理“红”起来

  1.抓政治引领,筑牢基层治理“主阵地”。认真学习贯彻党的十九届四中全会精神,把党的领导贯彻到城市基层治理全过程,提高党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力,构建城市基层治理新格局。加强社区居民思想政治教育,强化思想碰撞、情感交流、工作融合,做好群众思想政治工作,及时把党的声音、政策方针传达到社区,增进群众的政治认同、思想认同和情感认同,努力形成城市基层治理人人参与、人人尽责的良好局面。

  2.抓组织建设,激活基层治理“细胞体”。基层党组织作为党执政的根基,战斗力强不强直接关系着城市基层治理质量高低。因此,要持续扩大社区党的组织和工作覆盖面,选优配强社区党组织班子,提升社区干部对“为谁治理、为谁服务”的意识和治理能力。持续深化小区党建及物业党建引领小区治理工作,构建“街道党工委—社区党组织—小区党支部”三级党组织架构,确保实现城市社区中的居民小区党组织覆盖。以“红色物业”评选管理为抓手,全面提升党的组织和工作对物业管理行业的覆盖面,突出组织建设、能力建设,规范提升物业服务水平,引领物业企业自觉履行社会责任,主动融入社区治理,全力保障社区党建和服务的空间、资源,以党建引领城市基层治理向纵深发展。

  3.抓党员示范,搭建基层治理“连心桥”。党员队伍是党在人民群众的一根标杆,依托党员志愿服务平台,强化党员先锋模范作用,让党员志愿者成为城市基层治理中一支不可或缺的力量,让党员队伍成为推动城市基层治理工作中的一支中坚力量。通过党员示范,充分调动群众的创造性、积极性,让群众从城市基层治理的“受益人”向“参与者”转变,形成人人参与、人人献策的良好局面,使“橄榄绿”“守护蓝”“志愿红”成为城市中最温暖的颜色。

  (二)强化区域联动,让城市基层治理“实”起来

  1.强化区域性功能,扩大多方共治“朋友圈”。基层治理是一个系统工程,单靠某个部门或某个主体是远远不够的。要健全党建引领下多方参与的共治机制,对内整合、对外联合,创新基层党建与城市基层治理深度融合的体制机制,完善以基层党组织为枢纽,各类组织力量有机耦合的组织体系,打造城市社区治理共同体。建立“网格立体化、主体多元化、服务社会化”为主要内容的社区治理机制,将在社区报到的在职党员划入网格定岗定责,实现“1+1+3+X”的网格管理模式,同时开发网格智慧管理软件,着力构建多元参与、协商共治的区域治理格局。加强党内党外互动,充分发挥群团组织、社会组织、热心群众等基层治理主体作用,将城市各方主体置于城市“大党建”整体格局之下,凝聚基层治理合力。

  2.实行参与式治理,画好共驻共建“同心圆”。充分依靠群众、发动群众,实现群防群治、共建共享,构建层级清晰、条块分明的城市基层治理体系,不断完善社区议事协商机制,利用党建联席会、“四议两公开”、民情恳谈会、“社区议事厅”等制度,引导驻区单位、物业公司、社会组织、志愿者、社区居民等积极参与城市基层治理,提升城市基层治理水平。持续推进机关党组织和在职党员进社区“双报到双报告”及“党建联盟”工作制度,发挥驻区单位党组织资源优势,共谋城市发展、共解群众难题。

  3.落实评价性考核,激活区域联动“新动能”。健全完善综合考核评价机制,制定相应奖惩措施,充分发挥考核评价“指挥棒”的作用。通过党建联盟联席会议研究制定联系服务群众工作目标,做出公开承诺;每月部署联系服务的“规定动作”,并通过党员干部的“民情日记”定期督查考核;同时,采取随机检查、问卷调查等方式开展群众满意度测评,年终由报到社区给予评价考核,并将活动成效统一纳入年度各成员单位及党员干部年度绩效考核体系,以此激活驻区单位参与城市基层治理的参与性、创造性、积极性。

  (三)强化机制保障,让城市基层治理“活”起来

  1.强化工作保障,提供工作支撑。一是完善经费保障制度。统筹财政资金安排,根据经济发展水平、税源基础、财政收支规模等,综合考虑区域面积、承担任务、人口结构规模、工作基础等因素,每年核定一定资金作为社区发展及人员经费保障,推动资金向社区下沉。二是落实服务阵地保障。调整县级部门国有闲置房产,解决因搬迁、危房导致无办公用房的城市社区的过渡用房,改善城市社区办公硬件条件。充分利用党群服务中心功能,实现社区便民事项“一站式”服务。三是建立社区工作人员管理制度。以社区“两委”为基础,以专业化、职业化发展为方向,结合城市社区建设发展实际,制定社区专职工作者管理办法,从职数设置、选聘方式、职责义务、考核培养、岗位待遇、人员经费保障、日常管理等方面对专职社区工作者进行系统全面的管理。四是强化专业化社区管理机制。推进社区、社会组织、社会工作者“三社联动”,建立完善社区发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系,汇集“三社”资源,更好地回应社区居民多样化、个性化服务需求。

  2.明确社区职能职权,确保基层减负。切实厘清社区职能,完善社区工作事项准入制度,应当由基层政府履行的法定职责,不得要求社区居民委员会承担;进一步厘清规范政府各职能部门在社区设立的工作机构,精简社区会议、报表、工作台账等,杜绝形式主义,规范政府各职能部门要求社区居民委员会出具的各类证明,切实为基层社区松绑、减负,推动社区职能归位。

  3.创新基层服务,构建治理“新格局”。一是发挥“网格”化功能。整合辖区内“两代表一委员”和居委会、业委会、物业公司等力量,带动市民群众积极参与群防群治、城市管理等基层治理活动,以网格化为载体推动需求在网格发现、资源在网格整合、问题在网格解决,形成“区域有网、网中有格、格中有人、人人有责”的网格管理模式,提高服务党员、服务群众的精准化精细化水平。二是构建“五治”融合治理体系。以政治引领聚合力,推动城市基层治理组织化;以法治保障增定力,推动城市基层治理规范化;以德治教化强内力,推动城市基层治理人性化;以自治基础增活力,推动城市基层治理社会化;以智治支撑强动力,推动城市基层治理精细化。三是在全县居民小区中开展“示范小区”创建工作,示范引领提升居民小区治理能力和水平,努力把居民小区建设成为组织健全、治理精细、管理有序、服务便捷、邻里友善的幸福家园,构建居民小区治理新格局。充分调动社会各方参与城市基层治理的积极性、主动性、创造性,构建共建共治共享城市基层治理“宜良样板”。

  课题组成员:郭强、陈文东、侯海艳、苏建华、郭玲、冯娟、李静

责任编辑:李洁
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